美、日、韩对私立(民办)高等教育的扶持策略及其启示

作者 | 朱云翠   发表时间 | 2010-126   来源 | 高教改革与发展研究网


1972年修订的《高等教育法》中,美国首次规定联邦政府不带任何附加条件而向私立高等学校提供资助,所有家庭经济困难的学生,均可申请联邦资助,并开始设立学生贷款。从此,联邦政府成了美国高等院校的最大投资者,在美国公私立高等教育的发展过程中发挥着越来越大的作用。

世界各国都非常重视私立高等教育的发展,其中美、日、韩是私立高等教育极为繁荣的发达国家。他们分别从立法机构、政府行政机构和非政府组织三方面对私立高等教育采取了扶持策略,以保障私立高校的稳健、持续发展。比较其他发达国家对私立高校的扶持策略,对我国民办高等教育的发展具有借鉴价值。

高等教育是提高国民素质、培养人才、促进国家经济发展的重要源泉,私立高等教育作为高等教育的有机组成部分具有同样的作用。因此,世界各国都非常重视私立高等教育的发展,采取一系列措施对私立高等教育进行扶持。

从制定扶持政策的主体和扶持政策的性质上看,世界各国虽然差别很大,但基本上有三种形式:立法机构对私立高等教育的法律扶持;政府行政机构对私立高等教育的扶持政策;非政府组织对私立高等教育的扶持措施。

美、日、韩立法机构对私立高等教育的法律扶持

本文所称的法律仅指国家一级立法机构制定的带“法”字号的涉及私立高等教育内容的各种法律。

美国

在这里,主要指美国联邦层面的议会扶持法律。从历史上看,影响美国私立高等教育发展的联邦法规大致经历如下三个阶段:第一阶段,早期的两个重要法案——《权利法案》与《达特茅斯学院案》,是美国私立高等教育得以存在和发展的法律基础。第二阶段,19世纪中叶至20世纪中叶出台的一系列联邦法律,其中1965年的《高等教育法》是美国历史上第一部在高等教育方面最系统、最完整的立法。于1972年修订的《高等教育法》中,首次规定联邦政府不带任何附加条件而向私立高等学校提供资助,所有家庭经济困难的学生,均可申请联邦资助,并开始设立学生贷款。从此,联邦政府成了美国高等院校的最大投资者,在美国公私立高等教育的发展过程中发挥着越来越大的作用。第三阶段,20世纪80年代至今的联邦立法。20世纪80年代以来,由于经济不景气,政府推行“新联邦主义”计划,导致联邦政府对教育的资助锐减,致使部分中小型私立院校因经济困难而倒闭。

日本

法制化管理是日本私立高等教育的最大特征。日本国会不但一向重视教育法制建设,而且在法制建设中体现对政府和私立高等院校等权利与义务的均衡,以鼓励和扶持私立高等教育的发展。国会在1949年通过了私立教育专项法律《私立学校法》,该法规定了国家、地方政府对私立高校的资助义务,为私立高校的迅速发展提供了法律上的保障。1957年国会颁布了《关于给予私立大学研究设置国家补助的法律》,1970年又先后通过了《日本私学振兴财团法》和《私立学校教职员互助会法》,以促进私立学校的发展。1975年国会颁布了《私立学校振兴助成法》,对私立学校中的学术振兴及特定领域或课程的教育振兴,进行补助。

日本国会不但通过立法手段提升私立院校的社会地位,对私立院校提供资助,而且还注重讲究立法技术,在法律中设立“罚则”,不断对法律进行修订,以维护法律尊严。

韩国

韩国国会运用立法手段对私立高等教育提供间接的财产支持和生源支持。韩国国会1949年颁布实施了《农用土地改革法》,其实质是鼓励土地所有者创建学校以保住土地,引导国民投资包括私立高等教育在内的私立教育。同时,韩国国会还运用立法手段对私立高等教育进行扶持与规范。1949韩国国会颁发教育基本法典《教育法》,对各级各类教育的各个方面包括国家、社会、个人等应遵循的教育行为规范都有具体规定。在《教育法》基础上制定了关于高等教育、私立教育专项法律,以扶持私立高等教育事业的发展。私立教育的专项法律有:《私立学校法》(1963年)、《私立学校教师退休实施法》(1973年)、《私立学校教师健康保险法》(1977年)等。在注重法律制定的同时,国会还不断地对已有的教育法规进行修订,以适应社会进步和经济发展需要。

美、日、韩政府行政机构对私立高等教育的扶持政策

本文分所称的政策主要指由中央政府制定的政令、条例、规则(定)等。

美国

美国联邦政府除了通过向国会提交有关教育立法提案,利用立法为私立高等教育提供必要的支持外,联邦政府往往在向国会提交涉及高等教育法律提案时就包括有资助条款,从而在提案获得通过后,政府就可依据法案规定对高等院校实施财政拨款扶持,这是联邦政府扶持高等教育的一个重要途径。美国联邦政府资助经费在私立高等教育经费来源结构中的比例一般占15%左右,是私立高校的经费来源中的重要组成部分。美国教育统计中心(NCES)将政府资助项目划分为直接拨款、非限制性助学金与合同资助、限制性助学金与合同资助以及专项经费资助(FFRDC),前两项为非竞争性资助,后两项为竞争性资助,借助市场的方式,通过科研合同鼓励公、私立高校公平竞争,以竞争为基础拨给高校,并非奉行“平均主义”。

日本

日本政府积极地建议、起草并促成国会通过私立学校立法,并及时为国会通过的法律制定配套措施,在执行方面也发挥着积极作用。日本政府主要从如下几个方面采取重要措施,扶持私立高校的发展:(1)通过增加经常费用、提供教学和研究设施补助费,加强对私立大学的援助。(2)日本私立振兴财团为了维持和完善私立学校的教学和研究条件,稳定私立学校的运营,对私立学校完善设施和设备所必需的资金实行长期低息贷款。(3)提供税务方面的优惠政策。日本政府通过这些措施扶植和支持了私立大学的发展,而且把国家对私立大学的要求同向其提供经费资助结合起来,使得日本成为世界上私立高等教育最发达的国家之一,私立高校数量占高校总数的80%以上,在校生数占所有大学生的比例超过75%。

韩国

韩国政府自20世纪60年代颁布《私立学校法》以来,不仅设立“私学振兴基金”,并逐年增加贷款用于改善教学环境,还多次修订《私立学校法》,制定《私立高等教育财务政策》等专门法规,依法资助扶持和发展私立高等教育。韩国政府还积极地推进“产学合作”,使得每一所私立大学都有一个以上的企业集团作经济后盾,还多次大规模地引进外资,鼓励私人投资高等教育,并给予自办大学的企业以财政、税制、金融支持等优惠政策。

美、日、韩非政府组织对私立高等教育的扶持措施

美国

捐赠是美国非政府组织扶持私立高等院校的一种重要形式。企业、个人、社会团体包括大财团的给予,基金会、宗教团体等捐助学校已成为美国的优良传统。社会捐赠是美国私立高等院校经费的一个重要来源。美国各界向高校捐赠资金时,都把资金投向拥有旺盛创造力、最强大学术实力的大学。多数人捐款的目的不是为了济贫,他们喜欢锦上添花而不是雪中送炭。

组织质量评估是非政府组织扶持私立高等院校的又一重要形式。美国没有官方教育质量评估机构,也没有官方制定的全国统一的教育质量标准。这一任务是由在自愿基础上组建的非政府组织鉴定机构来完成的。私立大学不仅可以从非政府组织的评估中得到一定的资金扶持,更重要的是还可开阔眼界和思路,及时调整自身,提高效率和办学水平。

日本

从1970年起,日本各政党与社会团体和工商企业界开始对私立大学给予经济上的支持。支持的形式除了直接投资举办高等院校外,还为私立高等院校提供各种形式的捐赠和贷款。日本的非政府组织除了对私立高等教育教学给予经费扶持外,还通过专项调研等方式影响政府政策,为私立高等院校提供支持。

韩国

同美国、日本一样,韩国采取政府和社会共同投入的方式,通过颁布各种优惠税收、免税政策激励企业、社会团体和公民捐助私立高校。韩国在政府逐步加大教育投资的同时,还多次大规模地引进外资,大力鼓励民间和私人投资从事和扩大对教育经费的投入,韩国的现代、三星、大宇等大型企业财团都非常热心投资兴办教育。在高等教育阶段,美国、日本的社会和私人投入比例在50%以上,韩国则高达83.3%。

对我国民办高等教育发展的启示

立法上的扶持,使民办高校真正享有平等的发展空间

通过立法宏观管理本国私立教育是世界各国普遍采用的手段。《民办教育促进法》(2002年)和《民办教育促进法实施条例》(2004年)的出台,促进了我国民办教育的进一步发展。但在具体的政策中仍体现出政府对民办高校的偏见。笔者认为,政府应彻底转变观念,充分认识到民办教育同样具有教育准公共产品的属性,民办教育承担了一部分本应由政府负担的责任和义务,即政府也是私立教育的受益者。根据谁受益谁负担的成本分担理论,政府既是私立教育受益者之一,又是国民收入再分配的主体,理应分担私立教育的投资,主动采取措施,为民办高校的健康发展营造良好的政策环境。

然而,《民办教育促进法》中关于国家对私立高等教育应负的扶持与奖励的责任,仅用了“可以”,而非“应该”的词语,如第四十四条:“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”而如第四十五条则规定“县级以上各级人民政府可以采取经费资助,出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。根据我国目前的国情,这样的规定几乎等于没有规定。

2006年12月国务院颁发了《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》,为加强民办高校规范管理,引导民办高等教育健康发展,维护社会和谐与稳定方面做出了一定的努力,但还不够。笔者认为,目前还需要进一步完善、修订相关教育法律、法规,加强立法,强化执法,建立依法办学、依法管学的新秩序,使民办高校真正享有良好的发展空间。

实施多元的政府资助扶持政策

我国大部分民办高校走的都是“以学养学”之路,绝大部分甚至全部经费来源均来自学费,基本都面临着资金紧张、艰难度日的局面。这一状况的改变需要民办高校努力对外开拓经费来源的渠道,如争取贷款、科研项目和资助等,更需要各级政府的支持和扶持政策。由于我国是“穷国办大教育”,笔者认为政府在资金筹措上应以直接拨款为辅,以间接资助为主。近些年来,中央政府财力增长很快,应该有能力每年拿出一部分资金,专项资助一些社会效益良好的私立高校(通过引入竞争机制),这种由中央政府为民办高校提供经费直接资助的办法,符合民办高等教育发达国家的立法惯例。间接资助方式很多,如政府可以采取在征地、贷款、城建配套等方面对民办高校给予优惠的政策;对民办高校的教育活动和其他经营活动的收入实施免税或减税;建立专业的协调机构,制定专门的鼓励政策,促进民办高校与产业界的合作,推动高校科研成果的产业化,以此增强民办高校服务创收能力,拓宽民办高校的融资渠道。另外,还可考虑减免在民办高校就读的学生家长一定数量的个人所得税,以鼓励学生到民办高校就读,保障民办高校的生源和学费收入。

总之,各级政府都应实施对民办高等教育的多种形式的扶持政策,努力营造民办高校健康持续发展的良好的外部环境。

完善社会捐赠制度,引导、鼓励非政府组织机构的扶持

国家应完善、落实能够引导与鼓励社会各界对包括私立高等教育在内的捐赠政策,通过制定对民办教育捐款捐地捐资产的优惠待遇,鼓励民间对民办教育的投资,这也是世界各国很普遍的做法。目前,政府应加快遗产税法、赠与税法的制定及《公益事业捐赠法》和《税法》的修订,提高遗产继承所得税税率,允许以捐赠冲抵个人所得税,引导社会团体和个人对继承所得或超常收入所得向教育领域捐赠;对于企业也应实行累进税率制,鼓励社会力量建立公益信托基金。同时,民办高等学校也要建立和完善有利于社会各界捐赠的机构和制度并形成体系,主动出击,争取社会各界和公民个人的支持。只有这样,才能开拓民办高校经费来源多元化的新局面。

加强对民办高等教育的宏观调控,努力提高办学质量和水平

政府要加强对民办高等教育的宏观调控,加强对民办高校的办学层次、办学结构、办学布局等方面的方向引导,使之适应社会经济发展的需要,更好地为当地的经济建设服务。同时,还要做好对民办高校办学质量的监管工作。根据我国国情,可以通过评选国家级示范民办高校,树立优质民办高校的典型,引导、带动我国民办高校的健康发展。还可借鉴美国经验,政府及教育主管部门通过授权,将民办高校的质量评估职能委托给民办高等教育行业协会或其他社会中介组织,教育部对中介组织提供的考核与评估结果经过复核之后向社会公开,并由此作为政府资助和社会支持的主要依据。

另外,民办高校自身要清醒地认识到教学质量是学校的生命线,是学校赖以生存和发展的基础。只有突出办学特色,找准办学定位,在内部管理上下功夫,规范教学管理,不断提高教学质量和办学水平,才能培养出具有创新意识和创新能力的应用型、复合型人才,才能受到社会的普遍欢迎,才能增强自身竞争力。

 

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