张曙光:夸大教育的意识形态功能导致政府直接干预教育

作者|张曙光  成稿时间|20020820  来源|醒客教育思想网 (作者供本网专稿)  

 

[原题:为“中国制造”培养和造就技能人才——推进职业教育和学历教育产业化]

随着对外开放的扩大,中国将更加深入地参与国际分工,并逐步成为世界制业的中心。世界各国的企业和跨国公司纷纷来华投资设厂,越来越多的产品将打上“中国制造”而运往世界各地。在这种情况下,制造“中国制造”的技能人才就成为事情的关键。

为了培养和造就一大批“中国制造”的专业技能人才,教育的改革和发展就非常重要。

1,职业教育和学历教育是教育产业的两大部分 

目前,关于教育产业和产业化的问题存在着很大的争论,出现了两种截然相反的观点。一种观点认为,教育提供的是私人产品,满足的是私人需求,教育决策和人力投资是私人决策,目前又存在着很大的市场需求,因而,教育是一个巨大的产业,完全可以实行产业化经营。另一种观点认为,与一般产业不同,教育培养的是人,而不是一般的产品和服务,不能套用公共产品和私人产品来讨论,教育不能成为一种产业,更不能实行产业化。

两种观点虽然都有一定的道理,但都有一定的片面性。其实,与其他事物一样,教育业并不是一个简单的事物,而是一个复杂的结构,其独立和发展是社会分工的结果,其内部的结构和关系也会随着社会分工的发展而深化。不仅有教育层次的分化和结构,如基础教育、职业教育和高等教育,而且有学科的分化和结构,如,文科、理科和工科以及各个具体的门类,还有办学方式的分划和结构,如,官办、商办和民办,等等,形成一个教育分工的体系和网络。

基础教育满足的是个人的需求,而且是满足个人平等参与社会生活的基本需求,旨在为个人平等参与创造基本条件和重要途径。从这个意义上来讲,这类教育所提供的不是私人产品和服务,而是公共产品和服务,而且是一种全国性的公共产品和服务。因此,基础教育不仅是义务教育,而且是强制教育。或者说,这里的义务有二重含义:一是国家有实施教育的义务,个人有接受教育的义务。根据一部分公共产品的生产(直接供给)和融资(间接供给)可以分开进行的特点,基础教育的生产供给必须分散在各地由基层政府组织实施,但其间接供给要由中央财政融资。既然基础教育是由政府经办的,那么,它就不可能采取市场化的方式,既不可能成为一个产业,也不能实现产业化经营,既不能按企业盈利方式经营,也不能按非盈利组织的盈利方式(即盈利而不能分红)经营。

职业教育旨在培养和提高个人的职业能力,满足个人选择职业获取收入的需求,是个人人力资本投资的重要组成部分,因而提供的完全是私人产品和服务。其决策由私人选择,其供给也由私人承担。政府可以鼓励提倡,但不宜直接从事。这类教育不仅是一大产业,而且必须实施企业化经营。私人从事这类产业,目的在于盈利,办得好也能够有较大的盈利。政府直接从事这类产业,就是在与民争利。这类产业的发展必须服从市场竞争规则,政府的直接参与必然造成市场扭曲,不利于市场竞争。

高等教育满足的不仅是个人需求,而且是超出个人平等参与需求之上的,用于满足个人全面发展和自我实现的需求。因而也是私人产品和服务,其决策应当由私人选择,其供给也主要由私人进行。其中某些基础学科,政府可以资助,一些技术学科,企业可以从事,但基本上应当由非盈利机构组织供给。非盈利组织从事这类教育,可以盈利,但盈利不能分配,只能用于继续扩大这类事业。从这个意义上来说,高等教育也可以归入教育产业。

从以上分析可以看,除了基础教育以外,职业教育和高等教育构成教育产业的两大部分。可见,根据基础教育必须由政府创办,不能产业化,而否定教育产业,或者根据职业教育和高等教育是一大产业,而全面推行教育产业化,都是不大妥当的。

问题不仅在于理论上的混乱,而且在于实践上的失误。

在我国,基础教育是由基层县乡政府组织和提供的,其融资也由县乡负责和承担。但是,由于县乡两级财政60%以上是赤字财政,入不敷出,而教育经费又占县乡财政支出的60%左右,成为县乡两级的一大负担,因而基础教育自然处于一种困难的境地,特别是在农村和经济不发达地区。由于财政困难,地方政府就千方百计地转嫁负担,不是欠发教师工资,就是向农民摊派,这也是农民负担不断加重的重要原因。至于在城市中,虽然由于收入状况和财政状况相对较好,当地人口的子女教育一般不存在太大的问题,但是,高昂的收费不仅增大了很多家庭的困难,更严重的是扭曲和损害了基础教育,使之具有了很大的商业性质,很多学校和老师都把心思和精力放在了赚钱上。而外来人口的子女教育更成为这种制度的直接受害者。因为基础教育由地方政府融资,在现行法律制度框架下,外来人口不是当地臣民,其子女的教育一直被排除在当地的教育系统之外,要么高额收费,要么不管不顾,不予取缔就是地方政府的“仁德”。尽管外来人口为当地的经济发展和财政收入做出了巨大贡献,但他们却无法享受当地政府提供的公共服务。这里奉行的仍然是一种歧视性规则。于是,数千万学龄儿童的上学问题居然成为一个严重的社会问题。

为了缓解基础教育的窘境,政府通过一些所谓非政府机构组织发动了一场社会运动,实施了“希望工程”,力图借助民间的捐赠,帮助贫困地区兴办希望小学,资助贫困家庭的失学儿童重返校园。对于这一崇高事业,笔者给予高度评价,对于慷慨解囊的捐赠者,笔者也非常崇敬。这确是一件利国利民利已利人的大好事,是一件公德无量的事情。但是,对于把基础教育建立在希望工程的基础之上,通过社会捐赠来解决基础教育问题,笔者实在不敢苟同。说句不好听的话,从一定意义上来说,这是把义务教育变成了叫花子教育。

与基础教育不同,高等教育是由中央政府组织和融资的,特别是在合校以后,更提高了高等教育的集中度,(教育)部管高校的数量和比重有了很大的增加和提高。由于中央财政状况的好转,在创建世界一流大学的口号下,大量资源流向高等院校。除了按年度大量的财政拨款以外,先有22所院校和211工程的专项拨款,后有2+73+6的安排以及942个(一说894个)重点学科的设置。仅以后者而论,其中的“3”,即两所高校三年各拨款18亿元,一所三年拨款12亿元,其他6所院校中央各拨款10亿元。重点学科每个每年200万元,连续五年共计1000万元,两项合计200多亿元。据说,2+7没有一所在西部地区,942个重点学科也大部在东部地区。在中央财政倾斜政策的安排和激励下,地方财政要有相应的配套资金,有的地区甚至加倍,据说有一个大学,中央财政给10个亿,省财政给20个亿。如果再加上省属高校的专项拨款,投入高等教育的专项资金就会数倍于200亿元。于是,纳税人的钱不是用于公共事务的支出,而是用于资助个人超出平等需要的发展。这就违背了最基本的财政原则,造成了政府职能的明显错位和行为的严重扭曲。

问题在于,用增加财政拨款的办法能不能办成世界一流学校。也许某些教育官员是相信的,但是,笔者是怀疑的,世人也是怀疑的。能不能办成一流名校,关键在于有一个好的独立自由的办学思想和办学机制,这一点我们是缺乏的,而增加财政拨款是买不来这些东西的,加强行政控制更是南辕北辙、格格不入。不仅如此,更重要的是,我们混淆了教育的育人功能与教育的意识形态和政治控制功能,或者过分夸大了教育的意识形态和政治控制功能,而否定了教育所具有的产业功能,不仅政府全面涉足教育产业,进而直接管理和干预教育过程。

2,学历教育过度和专业性人力资本投资不足

学历教育过度和专业性人力资本投资不足,是我国教育投资和就业市场中存在的一个普遍现象。一方面,很多大学毕业生失业,据最新报导,上海的青年失业人群向高学历者蔓延的趋势正越演越烈,2001年全市失业青年中,大专占11.2%,本科及本科以上占2.3%。反映在企业用人上就是大材小用,高中生能干的活由大学生干,而本科生能干的活由硕士生和博士生干。另一方面,很多企业又招不到合适的技术工人,特别是高级技工,过高的行业专用性风险降低了人们人力资本投资的积极性。据报导,杭州招聘数控机床技术工人10余场,月薪6000元,无一人应聘;青岛一企业招聘高级塑料模具工,开出16万元年薪的高价还招聘不到;据有关方面预测,广东省到2005年缺高级技工130万人。一方面,大城市和沿海地区人才过剩,而且拚命往大城市里挤,另一方面,中小城市和内陆地区人才相对短缺,而且大有“一江春向东流”之势。造成这种情况的原因很多,主要有以下几点。

首先,我们的很多中等专业技术学校和技工学校是由政府创办的,很多高等工科学校也是由政府创办的。学校领导由教育行政部门指派,教育经费由财政拨付,课程设置、教材教法和招生人数也由教育部门管理。教育决策和就业市场的信息不对称就会造成教育过度,尽管我们取消了国家分配,实行了自由择业,双向选择,但是由于教育行政部门管住了生产供给的一头,又没有激励,也没有办法掌握社会需求,更加剧了教育的结构性失衡,造成一些专业人材过剩,毕业后无法就业,另一些专业不足,满足不了社会需求。

由于官办,国家承担了很大一部分教育经费和人力资本投资成本,由个人负担的教育成本相当于全部教育成本的1/3-1/4,于是出现了高学历热,大量资源投入价值不高的高学历教育,产生了教育深化过度的问题。一方面,MBA招生拥挤不堪,某校招收400人,报考的达5000人,另一方面,毕业后大材小用,高能低就。

其次,目前,由于户藉制度和农地制度,再加上城市政府的就业歧视政策,我国的劳动力市场是分割的,不仅城乡之间是分割的,城市与城市之间、农村和农村之间也是分割的,虽然进城农民工市场在一定程度上是统一的,但其与城市劳动力市场也是分割的。由于市场分割固化了不同城市之间就业机会和未来发展机会之间的差异,而大城市适合高学历者就业的机会多,未来的发展机会也多,很多大学毕业生都选择留在大城市,而不愿离开城市,因为一旦离开,就很难再回到城市。由于有太多的大学生,城市相对而言高端市场上就出现了拥挤现象,他们只好追求更高的学历以便在众多求职者突显自己。市场分割不仅造成劳动力市场缺乏流动性,而且提高了流动成本,在劳动力市场缺乏流动性或者流动成本很高的情况下,劳动者倾向于在区域内寻找工作,于是就会出现某些地区高学历人才过剩的情况。

不仅如此,技能投资具有资产专用性,也就是说,一定的人力资本投资是和一定的社会分工联系在一起的,人力资本一旦形成就很难改做他用,除非在转移过程中愿意蒙受巨大的价值损失或生产力损失。工人技能投资的风险来自两个方面。一是虽然工人掌握了某种技能,但是企业内部并没有这种岗位或者这种岗位没有空缺,那么,工人的技能投资就不能提高他的边际生产力,从而提高他的劳动报酬。这就会降低工人人力资本投资的积极性。二是虽然工人通过技能投资提升了自己的工作岗位,但是,市场风云变幻,他所就业的企业可能因为各种原因被迫裁员或破产,那么工人就有可能失业。如果企业外部存在很大的统一的劳动力市场,那么,上述风险在一定程度上就可以降低。在企业内部没有空位的情况下,工人可以选择跳槽,到同一行业的类似企业就业,找到适合自己发挥技能的岗位。在企业裁员或破产的情况下,只要该企业受到的冲击不是行业性的,那么,工人可以在别的类似企业找到工作。但是,在劳动力市场分割的情况下,情况可能就会有所不同。例如,在某个地区或某个城市,从事某个行业的只有一两家企业。在一家企业受到冲击的情况下,该地区可能就没有其他替代企业了。即使有,吸收能力也有限。因此,如果工人不能自由地跨地区流动,那么,工人的行业技能投资就会迅速贬值为零。他们要么失业,要么从非熟练工人重新做起。

一般来说,劳动力市场深度和广度的扩展可以减少人力资本投资的风险,因为一旦受到冲击,人力资本拥有者容易在流动性大的劳动力市场上找到相似的工作。统一的劳动力市场可以大大降低人力资本投资的行业专用风险,提高人们投资人力资本的积极性。由劳动力市场分割造成的人力资本投资的地域风险,可以部分解释我国大学生奇特的就业观。我国大学生择业时首先考虑的是城市,然后是单位,最后才是职业。而在国外,一般人们就业首先考虑的是职业,然后是单位,最后才是城市。

再次,现行官办中等职业技术学校的学制通常为三年,学习时间过长,专业设置过多过繁,学非所用,增大了教育培训成本和人力资本投资。出于所谓加强思想教育的需要,学校设置了一大堆政治理论课,老师不愿教,学生不愿学;由于市场需求不清,培养方向和目标不明,专业课设置也是应有尽有,特别是中等职业技术学校,不注重职业培训和技术操作,一些学生毕业后不能适应工作需要。于是在大学扩招的冲击下,中等专业学校纷纷萎缩和关门,形成巨大的浪费。

最后,由于中等专业教育特别是农村职业技术教育的萎缩,进城农民工大都没有经过必要的职业技术培训,不能适应进城做工的要求,一些城市政府也以文化和职业素质要求阻碍农民工进城。如果政府能大力支持农村职业技术教育,使进城农民工都经过一定的职业技术培训,就能促进我国城市化的进程。

3,几点政策建议

1),实施真正的义务教育,由中央财政承担起为基础教育融资的功能。目前,中央财政有能力和办法做到这一点。

2),打破政府对教育的垄断,放弃对民间教育的歧视,推进职业教育和学历教育的产业化,按市场需求培养专业技术人才。

3),改革户藉制度和农地制度,制止城市政府的就业歧视和阻碍劳动力流动的行为,消除市场分割,推进全国统一劳动力市场的形成。

                            2002/08/20,于北京方庄芳城园


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